O que é - Aprovado no dia 11/12/97, o Protocolo de Quioto estabelece uma meta média de cerca de 5% de redução das emissões de gases de efeito estufa nos países industrializados, a qual deverá ser atingida, individual ou conjuntamente, no período entre 2008 e 2012. As metas de redução das emissões acordadas no Protocolo são inferiores às esperadas por cientistas e ambientalistas, e para alguns países (como os da União Européia) são menores que as promessas feitas pelos seus próprios governantes.

A Convenção Quadro das Nações Unidas de Mudanças Climáticas (UNFCCC), que entrou em vigor em 1994, é o principal tratado que hoje rege a questão, elaborado durante a Rio-92. Em 1997, foi finalizado o Protocolo de Quioto a partir da referida convenção.

O Protocolo de Quioto contém diretrizes para a redução das emissões de gases de efeito estufa para países industrializados, relacionados no Anexo l do documento. Importante notar que hoje os países em desenvolvimento não têm qualquer obrigação no sentido de reduzir suas emissões, em função do princípio das responsabilidades comuns, mas diferenciadas. Mais de 100 países já ratificaram o Protocolo de Quioto, incluindo o Brasil, superando desta formo a marca necessária de 55 países para sua entrada em vigor, que, no conjunto, representam cerca de 60% das emissões totais de gases de efeito estufa.

Porém, há um requisito adicional para a entrada em vigor do Protocolo que exige que a ratificação por países industrializados corresponda a pelo menos 55% das emissões globais, limite ainda hoje não atingido. Os EUA e a Austrália anunciaram que não vão ratificar o Protocolo. Então para atingir o referido patamar é necessário que a Rússia o ratifique, caso contrário ele não entrará em vigor – este país também anunciou recentemente que, por ora, não tem interesse em ratificar o Protocolo uma vez que o governo acredita que o aquecimento global pode resultar em vantagem econômica, pois tornaria agricultáveis as terras abrangidas pela Sibéria.

Leia a íntegra do texto do Protocolo de Quioto à Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima no portal do Ministério da Ciência e Tecnologia

Desafios a serem enfrentados - Desde 1994, quando da entrada em vigor da Convenção sobre Mudança do Clima, uma série de encontros têm avançado na elaboração e implementação de um instrumento que regulamente e torne possível as ações necessárias para a redução das emissões antrópicas de gases do efeito estufa - GEE, considerando a responsabilidade histórica dos países industrializados e priorizando o desenvolvimento sustentável nos países em desenvolvimento.

Na perspectiva do Vitae Civilis, o Protocolo de Kyoto representa um modesto passo inicial para o enfrentamento do fenômeno, já em curso, das mudanças climáticas em todo o planeta. Evidente está que suas metas não são suficientes para o alcance dos objetivos originais da Convenção Quadro de Mudança de Clima, que preconiza uma estabilização das concentrações de GEE em relação aos níveis de 1990. Além da demora para a ratificação e entrada em vigor deste instrumento, houve ainda uma ausência de ações praticas que refletissem concretamente os compromissos assumidos pelos governos na letra e espírito da convenção. Somente na última década (1991-2000), as emissões foram crescentes tanto nos países desenvolvidos como naqueles em desenvolvimento e as concentrações de gás carbônico na atmosfera passaram de 278 mil ppb, em 1990, para 370 mil em 2002.

Verifica-se, também, que temas críticos, tais como inclusão de florestas e o necessário controle do desmatamento, não estão equacionados no Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, de forma a contemplar diversas expectativas principalmente de atores sociais brasileiros. Particularmente, no Brasil, nota-se a ausência de uma política nacional sobre clima e mudanças climáticas bem como sobre as respectivas relações com questões de alterações dos padrões de produção e consumo e a matriz energética, temas críticos para a questão das mudanças climáticas.

Com a criação do FBMC – Fórum Brasileiro de Mudança de Clima, no segundo semestre de 2000, que viabiliza a participação de diversos atores, houve um avanço institucional formal, mas a discussão qualificada e informada da sociedade ainda é precária, tanto em aspectos científicos, econômicos como políticos. Note-se que o surgimento e fortalecimento de redes da sociedade civil que discutem o tema no Brasil têm tido a primazia de promover um avanço no processo de conscientização social quanto ao problema.

Por outro lado, os efeitos reais do aquecimento global já são percebidos na sociedade e o nível de conhecimento do problema já é amplo, assim como os métodos e tecnologias disponíveis para a mitigação dos impactos do aquecimento global. Entretanto, os níveis e os padrões de consumo e os modelos de desenvolvimento almejados continuam seguindo uma tendência contrária aos princípios da sustentabilidade.

É fato que as mudanças climáticas já estão causando impactos significativos e crescentes em várias regiões do planeta. O próprio relatório produzido pelo Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas, das Nações Unidas, informa sobre inúmeras alterações já observadas nos sistemas físicos e biológicos devido ao aquecimento global e à mudança do clima. Apesar da principal causa do problema ser as emissões de dióxido de carbono produzidas pelas economias do Primeiro Mundo, a ONU concluiu que os piores impactos serão sentidos pelas nações em desenvolvimento.

Para se ter uma idéia, um estudo publicado pelo WWF sobre como o efeito estufa vem impactando ambientes naturais de importância mundial mostra que entre as 113 regiões terrestres analisadas, duas na América Sul apresentam grande risco de perda de espécies: o Pantanal (Brasil e Bolívia) e o Planalto dos Andes (Chile, Argentina e Bolívia).

No estudo, o Pantanal foi dividido em 54 partes (pixels) e constatou-se que mais de 70% dessas partes poderão ter sua cobertura vegetal alterada nos próximos 100 anos em decorrência do aumento de gás carbônico na atmosfera. Isso significa que se medidas efetivas de controle e redução das emissões não forem cumpridas pelos países industrializados, o Pantanal poderá ter seu equilíbrio natural seriamente afetado com perda de espécies vegetais e animais de ocorrência local.

Questões criticas e prioridades - As metas de redução atualmente estabelecidas pelo Protocolo de Quioto não reverterão o aumento das emissões globais, uma vez que os EUA – o maior país emissor de gases de efeito estufa (GEE) – deverão continuar a aumentar suas emissões (pois seu governo anunciou que não ratificará o Protocolo).

A posição irredutível dos EUA, responsável por ¼ das emissões globais de GEE, e sua influência sobre aliados e demais atores – a Rússia já declarou que não tem interesse em ratificar o documento - pode inviabilizar a implementação do Protocolo, pois mesmo estando hoje superada a marca de 55 partes (países) signatários, juntos eles não somam 55% das emissões globais de CO2, condição indispensável para a entrada em vigor do Protocolo de Quioto, que é de máxima urgência e sua demora só torna mais critico o aquecimento global do planeta.

Por outro lado, cremos ser prioritária a promoção de ações nos países em desenvolvimento que busquem a implementação e os objetivos da convenção, sem excluir as ações derivadas da responsabilidade histórica dos países do anexo 1 (países industrializados) e respectivas obrigações nos termos da Convenção Quadro. Estas ações deveriam evitar a transferência de tecnologias carbono-intensivas dos países ricos para os países em desenvolvimento.

A falta de definição de mecanismos de comércio internacional de caráter compulsório é uma barreira à prioridade acima citada. Portanto, se faz necessário a discussão de padrões tecnológicos, sociais e ambientais comuns e uma ação coerente das nações signatárias nos foros internacionais, como na OMC – Organização Mundial do Comércio e no Banco Mundial, organizações que muitas vezes têm mostrado e implementado políticas e projetos contraditórios (ex. financiamentos do Banco Mundial para combustíveis fosseis) aos do acordo internacional de mudança de clima.

Quanto ao Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), vale lembrar que a idéia original previa a criação de um fundo multilateral gerado a partir de uma espécie de sanção aos países do anexo 1 (países industrializados) que não alcançassem metas de redução. Enfim, combinava-se um instrumento de apoio aos países em desenvolvimento com penalidades aplicadas aos países industrializados pelo descumprimento do Protocolo. Essa proposta foi substituída nas negociações pela proposição do MDL, de caráter bilateral (embora seja sujeito a regras gerais e ao Conselho da Convenção) e suplementar no que tange a territorialidade (sem especificar limites de suplementariedade). Nesse sentido, acreditamos que o alcance do MDL será menor do que as expectativas originais, em vista da redução das metas para facilitar a ratificação do Protocolo, do descompromisso dos EUA e da inelegibilidade de projetos para a proteção das florestas tropicais.

Fato importante a se registrar é que o Protocolo não dispõe de instrumentos para promover a redução das emissões oriundas do desmatamento e do uso indevido da terra nos países em desenvolvimento, pois não serão elegíveis para o MDL os projetos elaborados para este fim. Vale lembrar que no Brasil, os índices de desmatamento já atingiram o inaceitável patamar de quase 20 mil km2/ano (só na Amazônia), com significativo impacto global.

Apesar do “avanço institucional” representado pela elaboração do Protocolo de Quioto, há que se reconhecer as muitas fragilidades e deficiências no que se refere à coordenação das metas globais com os mecanismos propostos e ações práticas para o alcance dos objetivos da convenção (ex. entre inventário, linhas de base, programas de desenvolvimento, políticas setoriais, MDL).

Além desta lacuna, no âmbito internacional falta uma política para o clima que provoque a sinergia necessária entre as políticas publicas para a internalização e incorporação deste regime internacional

Recomendações para um resultado prático
Para o melhor equacionamento de políticas e ações locais e nacionais associadas ao regime de mudanças climáticas, o Vitae Civilis passa a reproduzir, abaixo, as principais recomendações do Grupo de Trabalho Clima, do Fórum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o Desenvolvimento Sustentável e Meio Ambiente (FBOMS). Este documento foi elaborado a partir das discussões havidas neste GT em sua sessão realizada nos dias 21 a 23 de abril de 2002, em Brasília, tendo como relatores Dr. Rubens Born e John Butcher (Vitae Civilis), Lúcia Ortiz (Amigos da Terra - Brasil) e Ninon Machado de Faria (Instituto Ipanema).

Em âmbito local e nacional, as proposições são:

• Fazer uso do tema das mudanças climáticas, associado a conjuntura atual de crise energética e da discussão da privatização da água, para a sensibilização quanto a natureza finita dos recursos e a necessidade de adoção de padrões de produção e consumo e de modelos e estratégias de desenvolvimento alternativos, impulsionando assim avanços nos aspectos institucionais para a promoção de tecnologias alternativas e de valorização dos ecossistemas e culturas nacionais.
• Apoiar o fortalecimento do Fórum Brasileiro de Mudanças Climáticas. 
• Rever a programação do aumento da participação dos combustíveis fósseis na matriz energética brasileira e seu redirecionamento com prioridade para o uso das fontes renováveis e descentralizadas de energia. 
• Capacitar gestores nos âmbitos regional e local e estimular a criação de foros regionais de mudanças climáticas. 
• Estimular e apoiar a capacitação de organizações da sociedade civil para compreender e melhore exercer suas responsabilidades ao controle social de atividades geradoras GEE. 
• Tornar publico a Comunicação Nacional (documento que cada país obriga-se a fazer, nos termos da Convenção, indicando as medidas e políticas existentes e necessárias para o atendimento dos objetivos do acordo internacional) e respectivo inventario de emissões. 
• Elaborar inventários estaduais e municipais como um instrumento de planejamento.

Introduzir, no processo do licenciamento ambiental, a solicitação de dados sobre a emissão de gases de efeito estufa, inclusive gás carbônico (CO2) dos empreendimentos em análise, tornando-se uma notificação compulsória.
Adequar e, quando for o caso, formular políticas públicas setoriais (energia, transporte, uso de solo e florestas….) visando a internalização dos objetivos, princípios e metas da convenção de clima em todos os níveis.

Assim, por exemplo, para:

• água, através da discussão nos comitês de bacia hidrográficas de medidas e políticas associadas ao equilíbrio do ciclo hidrológico, conservação de mananciais, mediante inclusive regras e medidas de disciplinamento de uso, transformação e formas de ocupação do solo;
• agricultura, através do envolvimento do PRONAF, EMBRAPA, PRO-AMBIENTE e outros programas e instituições públicas, com vistas à prevenção de causas e mitigação de efeitos de mudança de clima, com destaque para as medidas de uso do solo, florestamento e reflorestamento, etc.;
• assentamentos humanos, com atenção às necessidades de estabelecimento de posturas urbanas e revisão de enfoques, métodos e padrões urbanísticos de forma a aumentar a eficiência no uso de energia, na melhoria da paisagem urbana, na diminuição das demandas de transporte, entre outros;
• saúde, com avaliação e medidas preventivas e corretivas de impactos à saúde humana e ambiental das alterações climáticas, ou destas sobre vetores biológicos e fatores associados à ocorrência de morbidade e mortalidade;
• biodiversidade e florestas , através do desenvolvimento de políticas publicas apropriadas aos diversos biomas, aos sistemas agro-florestais e considerando a questão das populações indígenas e respectivos territórios

Inserir a questão de florestas e outros biomas brasileiros (cerrado, caatinga, pantanal mato-grossense, etc.) no plano de negociação da delegação brasileira no âmbito do regime internacional de mudanças climáticas, com o objetivo de propor um mecanismo de proteção de florestas, uma vez que o desmatamento é a principal fonte das emissões do pais, bem como de outros países em desenvolvimento. Executar programas consistentes de proteção e manejo sustentável das florestas tropicais, que incluam entre os seus objetivos a redução do desmatamento, a mitigação dos impactos nelas provocados pelas mudanças climáticas globais, e a melhoria das condições de vida das populações que delas dependem.

Diferenciar claramente os conceitos de sumidouros de carbono (florestais ou não) e de florestas.
Restringir a aprovação de projetos de MDL de (florestamento ou reflorestamento) a projetos que propiciem a recriação de ecossistemas com suas funções ambientais e espécies nativas, utilizando-se o bioma original seja utilizado como referencia. Estes projetos devem ser permitidos apenas nas áreas desmatadas até 1990, de modo a evitar efeitos perversos como por exemplo o desmatamento para posterior utilização das áreas para obtenção de recursos do MDL.

Não devem ser aceitos projetos de monocultivos como projetos de MDL. Os projetos de monocultivo de espécies exóticas, dentro de parâmetros de sustentabilidade podem ser considerados nos casos onde estes estejam vinculados a projetos de substituição de fontes não renováveis de geração de energia, com comprovada adicionalidade na redução de emissões.

A política nacional pode e deve incorporar avanços e restrições em relação aos instrumentos internacionais de modo a assegurar e promover os interesses e a sustentabilidade no pais e deverá dispor sobre questões relativas as mudanças climáticas ainda que não estejam estas questões reguladas pela Convenção do Clima ou pelo Protocolo de Quioto.

Monitorar em escala nacional o cumprimento do código florestal, especialmente quanto às áreas a serem conservadas e preservadas, valendo-se de imagens de satélite, a exemplo do que já e realizado em alguns estados. Ampliar as possibilidades de cooperação institucional, inclusive com organizações da sociedade civil, para o acompanhamento das atividades de conservação, preservação e uso sustentável de florestas no país.
Incorporar a questão do clima no debate da mudança do código florestal e sua implementação.

Estabelecer parâmetros de compensação ambiental, nos licenciamentos de atividades geradoras de GEE, de modo a impactar positivamente a questão da mudança climática (ex. projetos de termelétricas).

Aperfeiçoar os instrumentos de planejamento, licenciamento e gestão ambiental de modo a incorporar uma abordagem integrada dos empreendimentos e uma visão estratégica e de longo prazo no âmbito da sustentabilidade climática. Incluir nos procedimentos de licenciamento ambiental, parâmetros e medidas que estimulem o proponente de atividade potencial ou efetivamente poluidora a apresentar inventário (e linha de base) de fontes e sumidouros de gases de efeito estufa associados ao projeto, e respectivas medidas mitigadoras de impactos negativos. Para esse fim, provocar iniciativa do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) e de demais órgãos do SISNAMA.

Eliminar os subsídios e incentivos aos combustíveis fosseis.
Em virtude da iminente reforma fiscal do país, deve-se concentrar os esforços no sentido de serem introduzidos componentes ambientais no novo regime fiscal, em especial tributos em nível federal, estadual e municipal, que tenham como objetivo a melhoria dos sistemas dos transportes públicos de massa, o incentivo a construção de ciclovias nas cidades e campanhas de uso racional de veículos automotivos.

Recomendações para um resultado prático em âmbito global
Já no que concerne aos aspectos multilaterais e internacionais do regime de mudanças de clima, e em especial às contínuas negociações no âmbito da Conferência das Partes da Convenção Quadro de Mudança de Clima, os integrantes do Grupo de Trabalho Clima do Fórum Brasileiro de Mudanças Climáticas defendem as seguintes proposições:

• Dentro do regime das mudanças climáticas, incluir percentuais das transações de “Execução Conjunta / Joint Implementation - JI” e “Comércio de Certificados de Redução de Emissões (CER)” para fundo de adaptação, o qual não deve ser utilizado para projetos de proteção de florestas, de modo o evitar a competição com o objetivo original e justo deste fundo, o de proteção dos países insulares.
• Deve-se criar um instrumento forte para a proteção de florestas no âmbito desta convenção e de outros mecanismos internacionais. 
• Aplicar os mesmos critérios de transparência, comunicação e prestação de contas (“accountability”) para os projetos de Implementação Conjunta (JI) e MDL. 
• Continuar a propugnar a instituição da Taxa Tobin e de impostos internacionais sobre combustíveis fósseis, cuja receita deveria ser utilizada para fomentar o desenvolvimento sustentável. 
• Mobilizar os governos nacionais para a ratificação do Protocolo de Quioto, com ênfase em países-chave, tais como Austrália, Nova Zelândia, Japão e Rússia. Esta mobilização também deve ter como objetivo a reintegração, se possível, dos EUA na mesa de negociações sobre mudanças climáticas. 
• Para evitar a transferência de atividades altamente emissoras de gases de efeito estufa de países industrializados para países em desenvolvimento, deve-se estabelecer mecanismo de contabilização que considere tal transferência. Definir mecanismo de responsabilização das corporações multinacionais e um sistema internacional de padrões sociais e ambientais que bloqueie a exportação de tecnologias obsoletas e carbono-intensivas. 
• Realizar mobilizações efetivas contra ações unilaterais de países que possam estar enfraquecendo ou boicotando o avanço do regime das mudanças climáticas. 
• Buscar criar sinergia entre o regime de Mudanças Climáticas e os demais regimes internacionais sobre meio ambiente tais como: Desertificação, Florestas, Diversidade Biológica, Recursos Hídricos, Camada de Ozônio e Direito do Mar.

Para conhecer a íntegra deste e de outros documentos produzidos nos encontros do GT Clima e outros Grupos de Trabalho acesse o site do FBOMS.