Dentro da Organização das Nações Unidas (ONU), a rodada de negociações inter-governamentais da Convenção Quadro de Mudança de Clima começou em 1990. A CQMC foi motivada pelo aumento excessivo da concentração, na atmosfera, de gases que ampliam o fenômeno natural do efeito estufa, acarretando mudanças do clima e aquecimento do planeta.
A CQMC entrou em vigor no início de 1994 e a Primeira Conferência das Partes (CoP) foi realizada pela ONU em Berlim, em abril de 1995. Já o Protocolo de Quioto, celebrado em 1997, prevê as regras e metas para implementação da CQMC, que tem por objetivo a redução das emissões de gases do efeito estufa (GEE) emitidos pelos países industrializados (que respondem por mais de três quartos das emissões). Os GEE, especialmente gás carbônico, resultam principalmente do uso excessivo ou perdulário de combustíveis fósseis, como carvão e petróleo, e também da eliminação e queima de florestas, entre outros fatores.
Nos termos do artigo 4.1 da CQMC, todos os países têm a obrigação de adaptar suas políticas e programas, governamentais e privados, para prevenir e mitigar as causas que colocam em risco a seguridade alimentar, as atividades agrícolas, a saúde pública, entre outras dimensões dos efeitos de mudança de clima.
Ontem e hoje - Na Rio-92, 170 nações concordaram em reduzir voluntariamente as emissões de gases de efeito estufa para os níveis de 1990. Em meados da década, estavam em andamento negociações para reduções obrigatórias nas nações industrializadas, para 6 a 8% abaixo dos níveis de 1990, culminando com o Protocolo de Kyoto, em 1997. Enquanto isto, o painel climático da ONU declarou que a estabilização do clima exigiria reduções de emissões de 60-80%.
O que aconteceu: Segundo o painel climático da ONU, as emissões globais de carbono aumentaram 9%, entre 1992 e 2001. Nos Estados Unidos, cresceram 18%. A retirada dos Estados Unidos do Protocolo, em 2001, e a decisão do Presidente Bush, em 2002, de se valer apenas de medidas voluntárias de eficiência para o controle das emissões, provavelmente resultarão em maiores aumentos das emissões deste país até 2010.
Responsabilidades comuns, porém diferenciadas - A Convenção e o Protocolo de Quioto têm como princípios a adoção de medidas precaucionárias e o reconhecimento de que países industrializados devem, antes que os países em desenvolvimento, executar as medidas e políticas que visem atender os objetivos de proteção do sistema climático, uma vez que historicamente suas emissões acumuladas respondem mais significativamente pelas causas do problema. Trata-se do princípio de responsabilidades comuns, porém diferenciadas entre os países. Por esse princípio, reconhecido nos acordos citados.
Ressalte-se que o Protocolo de Quito é um primeiro passo para a redução das emissões de gases de efeito estufa. Todavia, os compromissos estabelecidos são insuficientes e as válvulas de escape permitem que seus objetivos não sejam atendidos e possam vir até a se promover incentivos perversos para a piora da presente situação do sistema climático e proteção ambiental.
Certamente, independente de outras obrigações formais estabelecidas nos acordos de Clima, caberá tanto aos governos como às empresas e às organizações da sociedade civil a tomada de decisões sobre políticas e atitudes que possam fazer todos, o mais rapidamente possível, adequar seus padrões de produção e consumo de recursos naturais e bens agro-industriais de forma a garantir a salubridade e longevidade dos processos vitais da civilização humana e do Planeta, superando de vez fatos atuais realmente maléficos, a exemplo do desmatamento, consumo perdulário de recursos naturais, inclusive energia e combustíveis, e a iniquidade social.
Todos são responsáveis
Na Convenção Quadro de Mudanças Climáticas foi definido que:
- o problema de mudanças climáticas é global, mas dado o princípio da responsabilidade comum, mas diferenciada, os países são tratados distintamente, ou seja, não se pode aplicar a mesma porcentagem de redução de emissões igualmente em todos os países. Na Convenção, os países foram divididos em dois blocos: os países industrializados (relacionados no Anexo I da Convenção) e os países em desenvolvimento(apelidados de países excluídos do Anexo I);
- os países do Anexo I teriam compromissos diferenciados dos não-Anexo I, o que em termos práticos significa que os países industrializados deveriam, por razões históricas (maior desenvolvimento e, portanto, maior contribuição acumulada de emissões de gases de efeito estufa) deveriam dar os primeiros passos de redução de emissões, posto que os países em desenvolvimento necessitariam aumentar as suas, para poder promover o crescimento e desenvolvimento econômico.
Note-se que todos os países têm compromissos na Convenção, que vão desde a realização de inventários de fontes de emissão de gases de efeito estufa, apoio a pesquisas científicas e monitoramento de mudanças de clima, de educação e conscientização pública, alteração das políticas públicas de forma que sejam internalizadas as medidas necessárias a prevenir e mitigar os fatores que corroboram para mudanças de clima, entre outras.
Resistência das grandes potências - Os Estados Unidos da América, com apoio ou conveniência tácita de outros países industrializados, resistem a implementar medidas e políticas domésticas que promovam a redução do consumo e o aumento da eficiência do uso de combustíveis. Tais medidas impactariam desde os complexos industriais bem como os sistemas de transporte, com o questionamento do uso excessivo de veículos particulares.
Dirigentes e outros personagens desses países temem que a adoção de medidas para cumprir o Protocolo de Quioto causarão impacto econômico significativo e, portanto, têm defendido que se busquem nos países em desenvolvimento - que não tem obrigação de reduzir emissões segundo a CQMC - as oportunidades mais baratas que também ajudariam o atendimento dos objetivos da Convenção, isto é, estabilizar as concentrações dos gases nos níveis de 1990 para evitar alterações do sistema climático deletérias à humanidade.
Assim, graças às pressões de atores (países e conglomerados industriais) de maior força no cenário internacional, introduziram-se mecanismos de flexibilização dos compromissos da CQMC. Esses mecanismos incluem atividades conjuntas de países industrializados para redução de emissões; o estabelecimento de cotas de emissões que poderão ser negociadas em um “mercado de carbono”, através do qual países cujas emissões são maiores que as suas cotas poderiam adquirir títulos de países do Terceiro Mundo para cobrir contabilmente tais excessos, e finalmente um instrumento denominado de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), pelo qual os países industrializados poderão investir em projetos de países em desenvolvimento que promovam, por exemplo, o seqüestro de carbono da atmosfera, contabilizando tal fato como uma redução líquida de suas próprias emissões. Citam-se entre essas iniciativas os projetos de reflorestamento ou até de "continuidade" da proteção de florestas naturais e parques nos países em desenvolvimento (plantas em crescimento removem carbono da atmosfera, reservando-os como matéria vegetal).
Direito de poluir? - Coerente com os tempos da globalização e da abordagem mercantil que prevalece no estabelecimento de políticas, os mecanismos do Procotolo de Quioto buscam disseminar uma racionalidade comercial-financeira, fazendo essas discussões internacionais assemelhar-se a uma grande bolsa de mercadorias, nas quais se negociam os valores e cotas que, em certa medida, criam um direito de poluição do planeta (direito desigualmente distribuído entre indivíduos e nações, posto que pretende-se que as cotas sejam proporcionais às emissões existentes no ano base da convenção).
Teme-se, com justificada razão, que através desses mecanismos os países industrializados possam evadir-se de seus compromissos transferindo, na prática, sua responsabilidade e ações para proteger o clima do planeta para os países em desenvolvimento. Em vez de lidar com as emissões de gases, isto é, com as causas do problema de mudança de clima (uso excessivo de combustíveis fósseis e padrão corrente de produção e consumo ), pretende-se tão-somente medidas para mitigar seus efeitos e dinâmica. Lançando mão da analogia, busca-se desta forma baixar a febre ou o ritmo da evolução da doença, ao invés de se eliminar ou diminuir suas causas.
Países insulares defendem, como muitos ambientalistas, que medidas adequadas sejam tomadas o mais rápido possível, temendo que o aumento do nível dos oceanos (um dos efeitos do aquecimento global) tire-os do mapa mundial. Já países e empresas petroleiras resistem a todas medidas, enquanto que o setor da indústria nuclear tenta apresentar esta fonte como a solução para o atendimento das necessidades humanas de energia, como se fosse isenta de riscos ambientais .A Convenção de Mudança de Clima coloca em questão o modelo de produção e consumo, enfim, questiona os estilos vigentes de desenvolvimento. Vale lembrar que, na época, os termos da Convenção desagradaram - e ainda desagradam - cientistas, ambientalistas e políticos favoráveis a metas mais precisas para avaliar e executar medidas destinadas à prevenir e corrigir as causas mais importantes do aquecimento global e das mudanças de clima.
Fatos relevantes pós-Rio 92 - Da Rio-92, a Conferência sobre Meio Ambiente realizada pela ONU, em 1992, no Rio de Janeiro, até a atualidade merecem menção alguns fatos importantes no que concerne à CQMC:
a) aumentaram as evidências científicas e aprimoraram-se os modelos e estudos sobre o complexo problema da mudança de clima e, em conseqüência, diminuíram os questionamentos sobre a necessidade e validade de ações concertadas entre os países para a prevenção dos fatores antrópicos relativos ao fenômeno;
b) difundiu-se a questão, seja pela ocorrência de fenômenos naturais, com ou sem intervenção antrópica, como seca, inundações, efeitos do El Niño e outros, em que, corretamente ou não, a mídia, políticos e lideranças de vários setores buscaram vínculos com a questão de mudanças de clima e sua relação com as atividades econômicas;
c) cresceu o número de estudos, quase que exclusivamente nos países industrializados, sobre a aplicação de instrumentos de mercado para o tratamento dos problemas de emissões antrópicas de gases de efeito estufa e sobre cenários do sistema internacional, incluindo emissões de gases por todos os países;
d) as transformações políticas e econômicas nos países que formavam o bloco soviético proporcionam em alguns deles, como por exemplo na Rússia e nos estados da antiga Alemanha Oriental, a redução das emissões de gases de efeito estufa (GEE); tais reduções, em relação aos níveis emitidos em 1990, ocorreram pelo fechamento ou pelas mudanças tecnológicas e produtivas de instalações industriais e outras atividades econômicas;
e) a economia norte-americana voltou a apresentar crescimento e, conseqüentemente, aumentaram as emissões de gases no país mais poderoso do mundo, e que já respondia por cerca de 25% das emissões globais em 1990;
f) avançou o processo de globalização econômica e o tratamento comercial e financeiro dos desafios de desenvolvimento.
Tais fatos, entre outros, contribuíram, de um lado, para a criação de um ambiente favorável a maior realce às iniciativas e abordagens próprias do mercado na formulação de políticas e sistemas de gestão apropriados à questão e, de outro lado, para um acirramento do conflito e pressões resultantes entre as forças contra e a favor da adoção de medidas destinadas ao controle estatal público e internacional, das emissões de gases de efeito estufa (GEE).
Um dos princípios da Convenção, que deveria guiar as ações dos países para evitar os efeitos do aquecimento global e de mudanças de clima é o de responsabilidades comuns, porém diferenciadas.
Na prática, isso significa que quem poluiu mais deveria fazer um esforço maior para a adoção de medidas corretivas e preventivas. Segundo cientistas, cerca de 80% dos GEEs lançados na atmosfera pelas atividades humanas são originários dos países desenvolvidos e recomendam o corte de pelo menos 10, 50 e 60% das emissões de metano, óxidos de nitrogênio e gás carbônico, respectivamente, para que, após algumas décadas, a concentração dos mesmos na atmosfera esteja estabilizada em um nível tal que o acirramento do efeito estufa não provoque conseqüências desastrosas, como elevação do nível do mar, aumento ou diminuição de chuvas, impactos às atividades agrícolas, segurança alimentar, etc.
Propostas factíveis
O Vitae Civilis apóia a proposta de organizações da sociedade civil que pedem ao governo federal a criação de um Fundo Nacional de Prevenção de Mudanças de Clima. Tal Fundo contaria com recursos de parcela atualmente arrecadada de impostos federais (por exemplo IPI e imposto sobre combustíveis), de recursos do GEF - Global Environment Facility, de contribuições voluntárias de órgãos públicos, empresas e fundações privadas. O Fundo deveria ser gerido por um conselho multi-institucional, assemelhado ao do Funbio- Fundo Nacional de
Biodiversidade - com a participação de representantes de ONGs, da comunidade científica, dos empresários e do governo. Deveria financiar ou apoiar ,a fundo perdido, projetos desses vários setores em áreas que atendam os compromissos do Brasil no âmbito da Convenção Quadro de Mudança de Clima (artigos 4.1, 6 e 12).
Para não aumentar a carga tributária já existente, poder-se-ia, à semelhança da experiência do ICMS ecológico, utilizar parte do IPI e outros impostos federais que são partilhados com Estados e Municípios, definido (em legislação) que parte desses recursos a serem distribuídos comporão o Fundo, atendidos os critérios da Convenção e de uma Política Nacional de Mudança de Clima.
Também seria oportuno que o CONAMA - Conselho Nacional de Meio Ambiente,os Conselhos Estaduais de Meio Ambiente e outras instâncias correlatas criassem por todo o país mecanismos e/ou grupos de trabalho com a função de solicitar e verificar propostas e ações em curso nos diversos ministérios, secretarias estaduais e demais órgãos governamentais capazes de atender os princípios, objetivos e compromissos da Convenção de Clima.
Necessidade de medidas mais drásticas - Note-se que, já na CoP-1 (Primeira Conferência das Partes, realizada pela ONU em Berlim, de 27 de março a 7 de abril de 1995), foi feita uma análise da adequação dos compromissos dos países industrializados, e por pressão dos países em desenvolvimento e de alguns industrializados, das ONGs, da mídia, de cientistas, entre outros, concluiu-se que somente a estabilização das emissões nos níveis de 1990 não seria suficiente e, portanto, eram necessárias medidas mais drásticas de redução na primeira década do século 21. Em 1994, os países insulares, que atuam sob um bloco denominado Aliança dos Pequenos Países Insulares (em inglês AOSIS - Alliance of Small Islands States), propuseram um protocolo que previa redução das emissões em 20% até o ano de 2005
A verdade é que, desde a Rio-92, ou pelo menos desde que os primeiros 50 países ratificaram a Convenção de Clima, patamar que acionou o gatilho para sua entrada em vigor em março de 1994, os países industrializados poderiam ter elaborado e apresentado uma proposta de protocolo adicional à convenção, estabelecendo metas para a redução das emissões de gases de efeito estufa. Não o fizeram até hoje, uma vez que não há vontade política dos governos, pois de uma lado setores industriais teriam de fazer investimentos e mudanças razoáveis para ter uma produção mais limpa e sustentável e, de outro, os governantes hesitam em adotar medidas onerosas para seus países em nome da salubridade ambiental planetária, a exemplo dos Estados Unidos, que alegam que tais medidas gerariam a quebra de muitas empresas e alta do desemprego.
É mais fácil para os governos desses países argumentar que as mudanças em seus territórios seriam muito caras e que o efeito benéfico global poderia ser atingido de uma maneira mais barata com medidas tomadas nos países em desenvolvimento.
Sumidouros de carbono - Nesse sentido, enormes pressões foram feitas para a aprovação e ampliação do mecanismo denominado "execução conjunta" (JI – joint implementation), através do qual os países ricos teriam a oportunidade de, ao invés de cortar emissões de gás carbônico em seu território, investir em plantio de árvores, por exemplo no Brasil, e assim retirar da atmosfera o excesso de gás carbônico. Na prática, manteriam o status quo do seu modelo de produção econômica, enquanto que os países em desenvolvimento deveriam adequar-se às necessidades dos ajustes globais.
Tal proposta, por desviar a atenção do combate às causas do aumento do efeito estufa, além de transferir parcialmente as responsabilidades dos países industrializados para os restantes, desagrada a grande maioria de organizações não-governamentais. Não obstante, entre os países do Terceiro Mundo há vários que tomam essa proposta como mais uma oportunidade de obter recursos para finalidades diversas, em nome da causa ambiental.
Cresceram também as pressões oriundas de países industrializados e de certos setores empresariais (especialmente da indústria de papel e celulose) pela consideração dos sumidouros de gás carbônico nas políticas e programas destinadas ao atendimento da CQMC.
Os sumidouros, naturais ou artificiais, como florestas ou plantios homogêneos de eucaliptos em determinados estágios de seu desenvolvimento fixam quantidade razoável desse gás, reduzindo tanto sua concentração na atmosfera como, do ponto de vista “contábil”, as emissões antrópicas do CO2. Entre as razões por detrás das pressões pela contabilização dos sumidouros, destaca-se a diminuição das mudanças necessárias em padrões e níveis de produção e consumo, que levariam à redução absoluta das emissões de GEE, tornando menos custosa, política e economicamente, as transformações dos estilos de desenvolvimento.
Embora do ponto de vista ambiental e do sistema climático seja importante e correta a consideração do efeito de redução líquida de carbono na atmosfera, a consideração dos sumidouros é recebida por muitos países em desenvolvimento, ONGs e outros atores como mais uma tentativa de setores e países hegemônicos para diluir suas responsabilidades e ações, transferindo-as para atores mais fracos do sistema internacional.
Duas correntes – Ainda hoje o que se percebe é que o debate divide-se entre uma corrente bastante pragmática, voltada a produzir ações a curto prazo, independentemente dos atores e custos políticos ou econômicos indiretos, e outra, cuja plataforma considerava a dimensão política, ética e conceitual das questões. Os defensores da adesão a tais mecanismos, inclusive muitas ONGs, argumentavam que, em última instância, esses dispositivos contribuiriam para a melhoria da qualidade ambiental e que ações urgentes são necessárias, não se devendo perder tempo com aspectos como responsabilidades históricas dos países industrializados e questões de eqüidade e ética.
Em função de que cerca de 80% das concentrações existentes de gases de efeito estufa na atmosfera resultaram da acumulação, ao longo de décadas, das emissões ocorridas durante o processo de industrialização dos países desenvolvidos, a Convenção Quadro de Mudança de Clima estabeleceu o princípio de responsabilidades comuns porém diferenciadas. Tal princípio levou, na Convenção, primeiramente ao estabelecimento de compromissos diferenciados entre os países industrializados e os em desenvolvimento e, e depois, à decisão de que os primeiros deveriam antes dos demais buscar a dedução das emissões absolutas de GEE. Ficou também acordado que os países industrializados deveriam ajudar os demais países a enfrentar as conseqüências das mudanças de clima. Assim, de um lado o planeta poderia estar gradativamente protegido e os paises em desenvolvimento poderiam promover o crescimento econômico que os "levariam" a superar os problemas sociais e ambientais.
Por sua vez, os países exportadores de petróleo escudam-se na incerteza científica, alegando que ainda existem muitas conjecturas de impactos do aquecimento global que não foram comprovadas, e desta forma tentam impedir compromissos que levem os países a consumir de forma mais eficiente e em menor volume o precioso líquido negro, fonte de energia para milhões de atividades industriais e transporte em todos os países.
Portanto, o que se vê no processo da CQMC é o retrato de que a cooperação dos países ainda está longe de se concretizar mesmo em questões da agenda ambiental global. As negociações e o jogo internacional continuam marcados pelos interesses econômicos e comerciais de cada país, especialmente dos países-chave no sistema mundial. Lamentavelmente, os princípios da precaução e de cooperação, incluídos nos documentos da Rio-92, não são suficientes para mudar a atitude das nações mais poderosas do mundo. Percebe-se ainda a tradicional lógica da barganha e pressão de grandes interesses econômicos e políticos para a manutenção de seus privilégios e hegemonias, privatizando (ou restringindo) benefícios e externalizando (ou socializando) o ônus dos impactos sociais e ambientais negativos.
